安徽省马鞍山市和县香泉镇，整齐的光伏发电板与青山、碧水、农田、村庄相映成趣。张明伟摄（中经视觉）
今年《政府工作报告》将“单位国内生产总值二氧化碳排放降低3.8%左右”列为2026年发展主要预期目标之一。这是为积极稳妥推进碳达峰碳中和、推动经济社会发展绿色化低碳化作出的重要部署。而此前多年《政府工作报告》均以“单位国内生产总值能耗降低”为主要目标。
从能耗强度降低到碳排放强度降低，这一变化释放了怎样的政策信号？将带来哪些深远影响？各地又该如何落实？
一以贯之坚定转型
当前，世界百年变局加速演进，国际局势充满复杂和不确定性，各种风险挑战明显增多。俄乌冲突和美以伊冲突不断持续，国际经济贸易秩序遇到严峻挑战。随着国际能源市场剧烈波动，化石能源价格高位运行，美国等一些发达国家气候政策出现倒退，化石能源消费和碳排放不减反增，影响全球气候治理进程。虽然可再生能源装机普遍快速增长，但碳关税等绿色贸易壁垒不断增强，全球能源绿色低碳转型面临动能不足的风险。
作为世界绿色发展的坚定行动派、重要贡献者，我国把碳排放强度降低3.8%左右作为经济社会发展重要目标，体现了鲜明的政策导向和价值取向。在“十四五”时期我国碳排放强度年均实际降低3.8%的情况下，这一目标的设定更是彰显了一以贯之推动绿色低碳转型的决心。特别是在全球油气市场大幅动荡形势下，通过制定“跳一跳、够得着”的低碳发展目标，有利于从根本上降低对化石能源的依赖，增强能源安全和产业韧性，以全面绿色发展的确定性，应对外部环境变化的不确定性。
建好绿色低碳“标尺”
降低碳排放强度是一项复杂、系统工程，既要从“分母”上持续做大经济规模，又要从“分子”上有效控制碳排放总量，这对处理好发展、减排和安全的关系提出了更高要求。从挑战看，“十五五”时期，我国既要确保实现经济增长预期目标，还要显著降低碳排放强度，不仅稳投资、稳增长任务繁重，还面临碳排放总量增长的“天花板”约束。从机遇看，我国新能源、电动汽车等已经在全球市场形成显著的竞争优势，人民群众绿色消费活力不断释放，进一步大力发展绿色低碳经济面临前所未有的战略机遇。
降低碳排放强度不能只从末端排放“就碳谈碳”，重点是从源头上深化能源绿色变革和产业低碳转型。一方面，一体推进节能提效和发展非化石能源，深化供需两侧结构性调整，不仅确保新增用能用电需求建立在能源利用效率水平国际先进的基础上，而且逐步实现新增用能用电需求主要由清洁能源满足。另一方面，一体推进产业技术工艺升级和结构布局调整优化，把绿色低碳水平作为产业准入、迁移、退出等重要“标尺”，引导各地区充分利用可再生能源资源优势，创新发展更高级的产业形态。
提升碳生产力优势
“十四五”时期，我国碳排放强度累计降低17.7%，降幅在主要经济体中居于前列。但目前，我国碳排放强度仍明显高于世界平均水平，是发达国家平均水平的3倍以上。究其原因，一方面，我国仍处在工业化、城镇化发展阶段，产业结构偏重、能源结构倚煤，加之作为全球制造大国、出口大国，承担了大量发达经济体的转移碳排放。
另一方面，我国产业体系整体上大而不强、全而不精，许多产业在全球价值链分工中地位不高，加之一些地区之间、企业之间存在“内卷式”竞争，“增产、增碳、不增利”现象在一些行业较为突出。
降低碳排放强度实质上是提高碳生产力，这与加快经济提质升级方向一致、相互促进。一方面，有效发挥“指挥棒”作用，引导各级政府加紧绿色转型，优化碳排放要素配置，协同推进产能治理和碳排放双控，将有限的碳排放空间更多向附加值高、综合效益好的新质生产力领域倾斜，不断巩固和提升我国在绿色低碳发展新赛道上的竞争优势。
另一方面，有效发挥“先手棋”作用，引导各类企业超前谋划节能降碳改造升级，由片面追求成本导向的红海竞争，转向拓展绿色低碳高质量发展的创新蓝海，在全球绿色发展竞合博弈中掌握主动权、锻造新优势。
改革创新激发活力
“十五五”时期，我国步入实现碳达峰的冲刺阶段，降低碳排放强度面临的形势复杂、任务艰巨。目前，我国煤电、钢铁、电解铝等行业能源利用效率水平整体已经达到或接近国际先进，新能源汽车、绿色建筑等加快普及，持续挖掘节能降碳潜力的难度不断增大。
同时，全国已有10多个地区可再生能源电力消纳量占全社会用电量的比重超过40%，个别地区比重超过80%，进一步扩大可再生能源消纳面临的挑战增多。此外，我国碳排放虽然主要来自能源活动，但能源开发利用与生产发展、生活水平提升等密不可分，事关各个地区、行业和企业的发展空间，降低碳排放强度“牵一发而动全身”。
实现碳排放强度降低3.8%左右的目标，需要各地因地制宜、改革创新。在政府治理方面，要处理好“目标导向”和“制度建设”的关系，既要紧盯碳排放强度降低指标实际进展，动态优化政策举措，还要着眼全局和长远，聚焦突出问题和深层次障碍，着力增加制度供给，并采用综合改革授权等方式，鼓励各地区大胆探索制度创新。在落实机制方面，要处理好“倒逼约束”和“正向激励”的关系，既要坚持法治化原则，加快健全节能降碳法规标准、目标约束体系，发挥降碳在减污、扩绿、增长中的引领作用，还要注重市场化思维，加快推进能源、电力、碳排放等价格形成机制改革，在更大范围提高碳排放要素优化配置水平，不断激发绿色低碳发展的内生动力和创新活力。
持续降低碳排放强度是一项长期战略任务。“十五五”时期是我国全面实施碳排放双控的第一个五年，也是以碳达峰碳中和为牵引、加快全面绿色转型的关键时期。通过强化提升碳生产力的发展导向，有利于促进理念创新、实践创新、制度创新。这不仅对实现“十五五”经济社会发展目标至关重要，也将为建设人与自然和谐共生的中国式现代化夯实坚实基础。
（作者田智宇 王 璐 单位：中国宏观经济研究院能源研究所 来源：经济日报）
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